生态环境交流学习 | 平凉市排污许可五年改革形势分析与展望

按：按照全市生态环境系统“能力大提升、作风大转变、工作大落实”活动要求，为增强系统干部职工政治业务能力，倡导形成重视调研、善于思考、主动研究、争相创新的浓厚学习和工作氛围，市局搭建《生态环境学习交流》平台，不定期推送系统干部职工撰写的调研报告、工作思考、学术研究、案例分析等优秀文稿，供大家学习交流。

本期推送由市局环评影响评价与排放管理科乔军同志撰写的《平凉市排污许可五年改革形势分析与展望》。本文系统总结了固定污染源排污许可制度改革的重大意义以及我市贯彻落实情况，分析查摆了目前存在的运行监管和制度对接等问题，并针对性提出了自己的思考和建议，对优化完善排污许可制度、推行“一证式”监管具有很好的启发意义和推动作用。

平凉市排污许可五年改革形势分析与展望

全面实施控制污染物排放许可制，是党中央、国务院从推进生态文明建设的全局出发，全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署。党的十八届三中、五中全会和《生态文明体制改革总体方案》，都对建立统一公平、覆盖所有固定污染源的排污许可制度提出了明确要求。党的十九届四中全会提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，十九届五中全会提出“全面实行排污许可制”，党的二十大进一步提出“全面实行排污许可制，健全现代环境治理体系”。这些都凸显了这项制度对生态环境保护工作的重大意义和重要作用，为坚持和完善排污许可制度指明了方向、提供了根本遵循。

一、固定污染源排污许可制改革的重大意义

（一）落实企业环境主体责任的有效路径。自20世纪80年代以来，排污许可制试点工作有效推进，但企业环境主体责任不明确、环保意识淡薄的问题一直未能得到有效解决。部分企业偷排、漏排以及超标排放等违法违规问题时有发生，守法成本高、违法成本低的现象普遍存在。企业既是排污主体又是环境治理的责任主体，排污许可制度在建设和改革中不断强化企业环境主体责任，并为落实责任明确了有效路径。履责尽责是落实企业主体责任的关键。排污许可证不仅是简单的“排污凭据”，更是企事业单位在生产运营期接受生态环境部门实施监管应当遵守的主要法律文书，企业要落实按证排污的责任，保证污染防治设施正常运行，确保污染物实际排放浓度、实际排放量等符合排污许可证要求。排污许可制改革创新性地建立自行监测和定期报告制度，要求企业按照排污许可证中的要求开展自行监测，记录完整的环境管理台账，定期上报排污许可证执行报告。这些环境管理要求促使企业建立“自证清白”的“证据链”。

（二）推动各项环境管理制度高效衔接的核心基础。长期以来，排污许可、环境统计、总量控制、环境影响评价、“三同时”、环境保护税(排污费)等各项环境管理制度之间相互衔接不够。自全面启动排污许可制改革以来，明确了排污许可制的核心地位，助力打通多项制度，力求实现精简高效、有机衔接、发挥合力。排污许可制度的设计体现了“归一”的要求，将对一个企业污染物排放控制的所有要求都衔接融合到排污许可证中，将监测数据、执法数据等信息共享到一个平台，实现相关制度与核心制度的全联动。改革后的排污许可证将是环境影响评价、总量控制中措施和标准落实的主要抓手，也是环境监测、环境执法的重要依据。以排污许可制度推动形成闭环管理，构建环境影响评价、总量控制管准入，排污许可、污染物排放标准管排污，环境监测、环境执法管落实，环境统计、环境考核管效果的固定污染源生态环境管理体系。

（三）构建全民共治格局的坚实保障。公众是生态环境保护中的直接参与者和监督者，对企业的行为起到监督作用。排污许可制改革过程中高度重视社会监督和公众参与，《条例》明确要求公开政策制定与审批过程、排污信息及处罚结果，接受公众监督。全国排污许可证管理信息平台既是排污许可大数据信息的集成平台，也是公众监督的主要途径。许可平台承担企业申请排污许可证和提交执行报告的功能，平台内容涵盖排污许可信息、执行报告信息以及处罚结果信息，实现了“同一平台申请核发、同一平台监管执法、同一平台执行公开”。企业、政府、社会公众“三管齐下”，共同监督企业落实环保主体责任，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。

（四）改善环境质量的有力抓手。目前已基本形成固定污染源全覆盖的排污许可制度，在推动打好污染防治攻坚战，实现精准治污、科学治污、依法治污中的作用和效能不断释放，通过“量”和“浓度”两方面的管控，为保障生态环境质量改善奠定了良好的基础。守好“量”的上线，推动区域、流域环境质量改善。排污许可证载明的许可排放量是企业污染物排放的“天花板”，是对污染物排放的定量化管理。守好“浓度”底线，倒逼企业不断提高环境治理能力。排污许可证中明确了许可排放浓度要求，这是企业的污染物排放浓度上限。依托标准的不断加严，企业可通过自行监测及时了解污染防治可行技术是否满足稳定达到许可排放浓度的要求，促进企业通过生产工艺革新、技术改造来提高污染治理能力，从而不断提升行业规范化治理水平。

（五）创新环保监管模式的信息化平台。严格“依证执法”是排污许可制度实施到位的关键举措。在排污许可制度中，将对企业排污行为的监管执法统一到排污许可证的执行上，将排污许可证作为监管部门的“职责清单”。依托许可平台提供的信息化管理手段，推动了环境保护监管模式的创新。执法监管部门通过聚焦污染物排放数据和执行报告上报情况，运用大数据远程执法手段，为现场执法提供线索，从而实现精准执法，提高效率，构建“现场”和“远程”相结合的执法新模式。

二、过去五年平凉市排污许可改革做法与成效

按照市政府统一部署，平凉市排污许可制改革有序推进，排污许可“一证式”管理理念逐渐深入人心，排污许可基础地位更加明确、环境管理更加优化，企业主体责任更加明晰，依证监管正在发力，排污许可制度的先进性和生命力开始在实践中不断呈现。排污许可制度改革的全面实行，为深入打好污染防治攻坚战、持续改善平凉生态环境质量提供了有力抓手。截至2022年年底，全市已有1379家排污单位被纳入排污许可管理范围，全面实现平凉市排污许可“全覆盖”。

（一）全市排污许可制度改革高效启动。2016年11月10日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《实施方案》)，全面启动排污许可制度改革。《实施方案》指出，实施控制污染物排放许可制，是推进生态文明建设、加强环境保护工作的一项具体举措，是改革环境治理基础制度的重要内容，对加强污染物排放的控制与监管具有重要意义。《实施方案》要求，规范有序发放排污许可证，制定排污许可管理名录，分行业推进排污许可管理，逐步实现排污许可证全覆盖。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动实施排污许可制度实施，规范排污许可证申请、审核、发放、管理等程序，原环境保护部制定印发《排污许可证管理暂行规定》，并于2017年7月28日下发《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，明确实施排污许可管理的行业范围、按行业推进的进度、排污单位应该持证排污的最后时限以及排污许可分类管理要求，对进一步完善排污许可制度改革具有重要意义。2017年7月3日，市政府办制定印发《平凉市控制污染物排放许可制实施方案》，开启了平凉市排污许可制度改革的新篇章。

（二）全市排污许可“全覆盖”全面实现。2017年6月底前率先完成火电、造纸行业排污许可证核发，拉开了平凉市新版排污许可证核发的序幕。2017年下半年-2019年，按计划有序推进现有排污单位排污许可证核发。2020年2月28日，为尽快构建以排污许可为核心的固定污染源监管制度体系，实现“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”的目标任务，实现固定污染源排污许可全覆盖，平凉市生态环境局制定印发《平凉市开展固定污染源排污许可证清理整顿和2020年排污许可发证登记工作实施方案》，开展固定污染源清理整顿，全面摸清全市2017年至2019年已完成排污许可证核发任务的火电、造纸等33个行业排污单位情况，清理无证排污单位，做到排污许可证应发尽发，并做好2020年排污许可发证和登记，完成《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》规定的所有行业排污单位排污许可证核发或排污信息登记工作。平凉市通过采取高度重视、精准服务，倒排工期、逐一销号，强化帮扶、加大指导等各项措施，最大限度将各类污染源纳入生态环境监管。2020年8月27日，平凉市较国家规定时限提前34天完成任务，共完成发证198家，完成登记831家，确定不发证不登记企业382家，基本实现平凉市固定污染源排污许可全覆盖，标志着平凉市以排污许可制为核心的固定污染源监管体系初步形成。

（三）排污许可“全覆盖”工作成果进一步巩固。为巩固2020年排污许可“全覆盖”工作成果，进一步提高排污许可发证和登记质量，将发证和登记质量控制工作常态化、规范化、专业化，为落实企事业单位治污主体责任和严格依证监管执法奠定基础，2020年10月 22日，平凉市生态环境局印发了《平凉市2020年固定污染源排污许可全覆盖“回头看”工作方案》，在第一、第二阶段固定污染源清理整顿和发证登记工作基础上，总结经验，聚焦固定污染源清单完整性和发证数量、质量问题，进一步查不足、补短板、强弱项，探索建立排污许可质量控制长效工作机制，明确生态环境部门质量控制职责，建立联动反馈机制，全面落实《环评与排污许可监管行动计划(2021-2023年)》。2020年12月30日，平凉市生态环境局被生态环境部授予2020年全国固定污染源排污许可全覆盖表现突出集体称号，1人被授予表现突出个人称号。

（四）排污许可制度落实开启新起点。2021年1月24日，国务院颁布《排污许可管理条例》，促使生态环境主管部门改善重发证、轻证后监管的现状，标志着对排污单位实施排污许可“一证式管理”的新时代。《条例》的实施，是推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容，是落实企事业单位治污主体责任，落实精准治污、科学治污、依法治污的有力举措，《条例》从规范制度、加强监管、强化责任等方面将近年来行之有效的一系列排污许可制度改革举措用法规固化下来，为改善生态环境质量提供了制度利器。 2021年9月11日，甘肃省生态环境厅印发《甘肃省排污许可管理实施细则（试行）》，进一步规范全省排污许可管理，落实排污单位污染治理主体责任，明确了各级生态环境部门监管职责。2021年年初，平凉市生态环境局印发了《平凉市环评与排污许可监管行动计划（2021-2023年）》，提出要按照《固定污染源排污许可分类管理名录》，全面检查排污许可“全覆盖”情况，紧盯排污许可“双百”任务（即2021年至2023年三年内完成全部持证排污单位排污许可证质量审核工作，完成年度所有持证企业执行报告提交审核）目标，加快推进排污许可证质量及执行报告审核，2021-2022年，全市共完成排污许可质量反馈问题整改141个，全面完成了2020年度、2021年度所有持证企业年度执行报告提交审核。

三、现阶段存在的不足

目前，排污许可管理的法律法规和技术规范初具体系，固定污染源监管各项制度衔接融合不断深入，全国统一的管理信息平台基本建成，排污许可依证监管按证排污的理念正在逐步形成。但改革不可能一挥而就，排污许可落实中仍有不少问题。一是思想认识上不够到位，不适应新的形势要求。排污单从思想上对排污许可管排污的认识不到位，存在竣工环保验收期间仍未申领排污许可证现象。二是排污许可环境管理要素尚未全覆盖。土壤、噪声管理要求不够充分；部分行业污染物排放量未与环评及排污口审核总量达成统一，存在执行偏差问题；排污许可证填报质量参差不齐；部分行业排污许可技术规范自行监测要求不切实际，基层无法具体落实。三是以排污许可制为核心的固定污染源管理制度体系尚未建成。排污许可与环境影响评价、总量控制、环境统计、环境执法等制度有机融合不够；统计数据、监管数据、执法数据和监测数据等多套数据依然共存，相互间尚未完全打通。四是“企业自证守法、政府依证监管、社会共同监督”的新型治理体系尚未形成。企业执行报告上报不及时。排污许可系统与执法“双随机”系统在数据清单移交、监管执法信息公开等方面还没能实现有效衔接。五是排污单位信用约束机制尚不健全，对第三方技术服务机构的监管缺乏抓手，社会组织和公众参与排污许可监督的积极性不高，政府监管与社会监督尚未形成有效合力。

四、今后工作建议

（一）提高排污单位持证排污新认识。加强宣传培训,提高排污单位主体责任意识,切实推动排污单位从“要我守法”到“我要守法”转变。构建企业持证排污、政府依法监管、社会共同监督的执法新格局，营造无证不排污的良好氛围。推动广大群众、媒体通过排污单位公开的环境信息，主动监督各排污单位的守法情况，共同推进精细化管理，服务生态环境有力改善。探索推进固定污染源项目环评、排污许可和入河排污口设置等“多证合一”。

（二）持续强化排污许可证核发质量。对新增污染源做好发证登记、对已到期的排污许可证做好延续、对变更排污许可证做好变更换证，实现动态全覆盖；以《排污许可管理条例》实施为契机，全面做好排污许可证质量检查工作；发挥许可平台大数据作用，加强对执行报告和台账记录的检查，促进各环节排污信息数据归真。将工业固体废物依法纳入排污许可管理；将土壤污染重点监管单位的土壤污染防治义务纳入排污许可管理的内容和实施路径；优化排污许可分类管理名录，分行业分规模精细化管理；对实施过程中水土不服的排污许可技术规范及时修订。组织技术机构对排污许可证申请材料进行技术评估，评估专家费参照《建设项目市级技术评估评审专项经费使用管理制度》规定标准由财政支付，进一步增强排污许可证核发的科学性、规范性和可操作性，不断提高核发质量。

（三）构建以排污许可制为核心的固定污染源管理制度体系。对环评备案类项目和排污许可登记类项目，建议通过环境影响登记表备案与排污登记两项制度融合，实现“一次登记”，切实减轻小微企业负担。加强排污许可与总量控制制度的衔接。将污染物排放量削减要求纳入排污许可证。探索排污许可与环境统计、环境保护税及其他环境管理制度的衔接。

（四）构建环境监管执法新思路。严格落实生态环境部《关于加强排污许可执法监管的指导意见》，建立以排污许可证为主要依据的固定污染源监管执法体系，把是否持证排污，是否依证排污，是否落实环境管理台账记录制度和执行报告要求作为监管执法的重点。通过与移动执法、移动监测系统的对接整合，推动监管执法精准化、高效化。将排污许可证执法检查纳入年度执法计划，实现排污许可证常态化执法检查。以排污许可证作为固定污染源监管执法的主要依据，严格按证监管、依法处罚、信息公开等。完善第三方服务机构管理体制，健全信用评价制度，严厉打击失信和弄虚作假行为。

（五）推动建立排污单位一企一档信息库。排污许可证并非‘一劳永逸’，后续环境管理更是重中之重。要搭建固定污染源信息库，通过建立一企一档，将与排污单位有关的环评、验收、排污许可、清洁生产、自行监测、在线监测、行政执法等各类数据进行汇集，完成企业环保档案库建立工作，实现“一个平台、一张地图、一套标准规范”的固定污染源环境信息化管理体系，为深入打好污染防治攻坚战提供有力支撑。（作者：乔军     编辑：于洋   审核：张会超）